In vista del referendum sulla riforma della giustizia, abbiamo intervistato l’avvocato Aldo Franceschini – avvocato e docente di scienze penalistiche presso l’Università di Napoli Federico II, specialista in procedura penale e diritto penitenziario – sostenitore del “Sì”. La sua lettura evidenzia le ragioni di un cambiamento ritenuto necessario per migliorare la qualità del sistema giudiziario, rafforzare il principio del giusto processo e accrescere la fiducia dei cittadini nella giustizia.
Si avvicina il giorno del referendum sulla giustizia ed il dibattito assume toni sempre più infuocati. Autorevoli esponenti della magistratura, della avvocatura e dell’accademia sostengono che la lettera della riforma non incide sulle prerogative dei pubblici ministeri e della magistratura in generale. Ancora si sostiene che il medesimo concorso e la medesima formazione andrebbero a incidere sulle decisioni dei giudici nei processi di maggiore interesse. Sotto altro aspetto, si argomenta in ordine a conclusioni radicalmente opposte, affermando che tutti questi valori verrebbero ad essere pregiudicati. Lei quale posizione sostiene?
« La riforma costituzionale sottoposta alla consultazione referendaria dei prossimi 22 e 23 marzo non incide in alcun modo sullo statuto di autonomia e indipendenza della magistratura, intesa tanto come “ordine” nella sua dimensione complessiva quanto come “singoli magistrati” appartenenti a tale ordine, e dunque come soggetti chiamati individualmente all’esercizio della funzione loro assegnata.
Questo assunto discende in modo del tutto tranquillizzante dalla lettura del nuovo testo del primo comma dell’art. 104, secondo il quale «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere»; segue la precisazione che essa «è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente».
Dal punto di vista tecnico ciò comporta due conseguenze molto semplici e chiare.
Primo, nessuna legge di rango ordinario potrà in alcun modo introdurre meccanismi che, esplicitamente o implicitamente, limitino l’autonomia e l’indipendenza tanto dei giudici quanto dei pubblici ministeri.
Secondo, per poter introdurre qualsiasi forma di controllo, anche solo latente o surrettizio, del potere esecutivo sulle due magistrature sarà indispensabile una nuova riforma costituzionale che dica l’esatto contrario di quello che afferma oggi il primo comma del nuovo art. 104. Ipotesi assolutamente implausibile, atteso che il Governo dovrebbe spiegare ai cittadini il “perché” di un radicale ribaltamento di prospettiva rispetto a quella sulla quale si chiede ora condivisione; e che comunque vedrebbe la ferma opposizione dell’avvocatura penalistica italiana, da sempre attenta, più della stessa magistratura, a tutelarne autonomia e indipendenza contro ogni forma di possibile ingerenza esterna. »
Potrebbe sintetizzare le ragioni che militano a favore o contro della separazione delle carriere provando ad utilizzare termini non tecnici, fruibili al comune cittadino?
« La separazione delle carriere rappresenta una riforma necessaria, perché la qualità della giustizia penale nel nostro Paese non gode di buona salute (basti guardare i numeri sulle riparazioni per ingiuste detenzioni ed errori giudiziari), e utile, perché la separazione è in grado di favorire, nel giro di alcuni anni, un suo netto miglioramento.
Una riforma attesa da quasi quarant’anni, ossia dalla promulgazione del codice di procedura penale del 1988 (il Codice “Vassalli-Pisapia”, il primo e unico codice che ha visto la luce in età repubblicana), negli anni proposta – nei suoi contenuti essenziali – trasversalmente da diverse aree politiche, compresa la sinistra, e che sinora non si è mai potuta realizzare solo ed esclusivamente per l’improprio “potere” di interdizione esercitato dalla magistratura associata.
Inizierei con il ricordare che nell’art. 111 Cost. – quello che traccia la fisionomia del “giusto processo” – è scritto, al secondo comma, che ogni processo si deve svolgere «nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale». E a questo proposito devo anche rammentare che il varo, nel 1999, del nuovo testo dell’art. 111 Cost. si rese necessario proprio per reagire all’atteggiamento della magistratura che aveva osteggiato il superamento del vecchio modello processuale di stampo inquisitorio e il passaggio al modello accusatorio avvenuto nel 1988 con il Codice “Vassalli-Pisapia”, come stanno a ricordarci le famose sentenze del 1992 e del 1998 della Corte costituzionale; ma anche le decine e decine di ordinanze della magistratura ordinaria che avevano azionato la Consulta affinché “bocciasse”, come appunto è avvenuto, norme cardine del nuovo codice di procedura penale.
Ebbene occorre chiarire che “terzietà” e “imparzialità” rispondono a due concetti autonomi. La prima (ce lo dice il dizionario della lingua italiana) richiede che il giudice sia un soggetto “altro”, un soggetto “diverso” rispetto alle parti del processo, ossia il pubblico ministero e il cittadino assistito dal suo difensore. È fin troppo evidente che fino a quando giudice e pubblico ministero saranno colleghi – appartenendo alla stessa categoria professionale, allo stesso corpo – non potrà mai aversi effettiva attuazione del principio costituzionale della “terzietà” sancito nel 1999. Ovviamente, realizzare (finalmente) la “terzietà” significa anche rinforzare in modo significativo la “imparzialità”, intesa come assoluto disinteresse del giudice rispetto all’esito del processo e assenza di pregiudizi favorevoli o contrari a una delle parti. E tutto questo significa, come è facile intuire, avere un giudice che sia in grado di assumere decisioni in modo realmente indipendente e libero da qualsiasi condizionamento. In poche parole, un giudice posto nelle migliori condizioni per assumere la decisione “giusta”, e dunque anche un giudice di cui avere piena fiducia.
Aggiungo che la separazione delle carriere, con la previsione di concorsi separati (e anche diversi nelle rispettive prove concorsuali) e con percorsi formativi autonomi e differenziati, rappresenta il presupposto indispensabile per favorire una maggiore specializzazione delle competenze professionali rispettivamente richiesti alle due figure, giudice e pubblico ministero, chiamati a svolgere “funzioni” così diverse, che richiedono abilità e conoscenze differenti.
Infine, una precisazione. È falso che le carriere di fatto siano già separate, come sostengono taluni avversari della riforma. Non bisogna confondere concetti radicalmente diversi. Una cosa è la separazione delle “carriere”, tutt’altro è la separazione delle “funzioni”.
Le due “funzioni” che l’ordinamento processuale attribuisce alla magistratura (la funzione inquirente-requirente e la funzione giudicante) sono già nettamente separate dal 1988, perché proprio questa differenziazione delle funzioni costituisce una delle principali caratteristiche innovative del codice di stampo accusatorio rispetto al modello inquisitorio del codice fascista del 1930. Nel nuovo modello un magistrato non può svolgere contemporaneamente, a maggior ragione nell’ambito dello stesso procedimento, funzioni requirenti e funzioni giudicanti, a differenza di quanto avveniva in precedenza con il vecchio codice (emblematiche erano le figure del giudice istruttore e del “vecchio” pretore). Nel 1988 l’errore fu di lasciare le carriere unite e limitarsi a prevedere che il magistrato scegliesse, all’atto della nomina, quale funzione svolgere, fatta salva la possibilità di passare all’altra funzione nel corso della sua carriera. Quello che è stato fatto negli ultimi anni (dal 2006 al 2022) è andato semplicemente nella direzione di rendere più difficile il passaggio da una funzione all’altra, pur di non compiere la scelta (ferocemente osteggiata dalla magistratura) di separare le “carriere”.
La separazione delle “carriere”, invece, comporta che i percorsi professionali siano distinti sin dall’origine: concorsi diversi, formazione differenziata, gestione autonoma delle rispettive carriere a cura del Consiglio superiore della magistratura di riferimento. Solo così sarà possibile sganciare del tutto la figura del giudice dal condizionamento che inevitabilmente discende dal fatto di condividere la medesima carriera, tenendo presente che i magistrati sono esseri umani e come tali esposti alle fragilità che governano la condizione di tuti noi. E solo così potremo finalmente ottenere una figura di giudice come “comanda” la nostra Costituzione, ossia un giudice chiamato ad accertare i fatti nel rispetto scrupoloso delle regole e del tutto indifferente all’esito del processo (la vera imparzialità!), dismettendo la mentalità di chi condivide con il pubblico ministero un’idea del processo penale come strumento di lotta e contrasto ai fenomeni criminali. Non è questo il compito del giudice secondo Costituzione. Il processo deve invece essere il luogo di distaccato accertamento dei fatti nel rispetto delle garanzie e dei diritti fondamentali del cittadino accusato. »
Vede un collegamento tra la riforma su cui andremo alla consultazione referendaria e proclami di futuri interventi legislativi?
« Ad oggi non risulta presentato all’esame del Parlamento alcun disegno di legge che introduca forme, più o meno surrettizie, di controllo del governo sull’azione del pubblico ministero, né di compressione delle prerogative riservate a quest’ultimo. Il codice di procedura penale resta invariato, così come restano intatti i poteri dell’organo di accusa in tema di indagini e di acquisizione delle notizie di reato.
A questo proposito vorrei ricordare che la cosiddetta “intenzione del legislatore” assume potenziale rilevanza giuridica esclusivamente come criterio interpretativo e purché non in contrasto con il dato letterale, con la ulteriore precisazione che essa può essere desunta solo da atti formali (ad esempio, la relazione di accompagnamento ad un disegno di legge), ma non da mere dichiarazioni o interviste rilasciate ai media da esponenti del governo di turno o dai rappresentanti delle forze politiche, per quanto autorevole possa essere il ruolo che essi ricoprono. I giuristi non possono seriamente prendere in considerazione questo “materiale” per formulare giudizi sul testo di una riforma costituzionale, che peraltro, come si è dimostrato poc’anzi, viene da lontano e ha una matrice culturale molto solida.
Aggiungo che anche una valutazione “non giuridica” sugli indirizzi di politica normativa perseguiti dal governo in un certo momento storico dovrebbe avere ad oggetto informazioni ufficiali (disegni di legge presentati dal governo, comunicati della Presidenza del Consiglio, etc.) e non parole “rubate” qui e lì, soprattutto in un’epoca dominata da una comunicazione frenetica e compulsiva “grazie” alla incontrollata espansione dei social.
In ogni caso, qualsiasi disegno di legge ordinaria dovrebbe “fare i conti” con il testo e con i princìpi della Costituzione e, pertanto, anche alla luce delle precisazioni offerte nel rispondere alla prima domanda, non vedo come possano vedere la luce modifiche normative di rango ordinario che contrastino con la netta affermazione di autonomia e indipendenza sancita nell’art. 104, comma primo, Cost.
Bisognerebbe smetterla di seminare infondate preoccupazioni tra i cittadini a mero scopo propagandistico con l’intento di boicottare l’esito referendario. Si tratta di una strategia comunicativa che dimostra grande irresponsabilità, specie quando proveniente da rappresentanti delle istituzioni.
Al riguardo occorre anche considerare, sempre guardando al testo costituzionale, che restano immutati due capisaldi dello statuto costituzionale del Pubblico Ministero. Mi riferisco all’obbligatorietà dell’azione penale, sancita all’art. 112 Cost., e alla dipendenza funzionale della Polizia giudiziaria dall’Autorità giudiziaria, prevista dall’art. 109 Cost.
In conclusione non vi è assolutamente nulla di cui avere paura. Anzi, bisogna avere coraggio e fiducia nell’importante ed equilibrato cambiamento riformista promosso da questa riforma, emarginando le istanze conservative che provengono dai sostenitori del No. »
Sono purtroppo noti gli scandali che hanno caratterizzato l’attività del CSM, pensa che il sorteggio e la previsione di due CSM sia in grado di prevenire futuri episodi dello stesso genere?
« Per ragionare in modo serio sulla modifica che attiene al sorteggio bisognerebbe innanzitutto sgombrare il campo da alcuni equivoci indotti da una narrazione alla quale siamo ormai assuefatti al punto da non mettere in discussione alcuni assunti che, invece, ad un esame più accorto, si rivelano del tutto fallaci.
In primo luogo occorre chiarire che il Consiglio superiore della magistratura non è un organo rappresentativo della magistratura, ma un organo di alta amministrazione di rilievo costituzionale, cui sono affidati i compiti indicati in modo tassativo dall’art. 105 Cost.: assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari (competenza, quest’ultima, che, con la riforma, viene assegnata all’Alta Corte disciplinare). Ad esso è affidata, proprio con lo scrupoloso esercizio di tali competenze, la tutela dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.
In secondo luogo il Consiglio superiore della magistratura non è un organo di «autogoverno», né di «governo autonomo», come si sente spesso dire. Esso è un organo di “governo” in cui sono contemperate, nel disegno costituzionale del 1948, due istanze: quella di garantire l’autonomia della magistratura da ingerenze esterne e quella di evitare che la magistratura diventi un corpo autoreferenziale. La presenza di una quota di componenti laici, ossia non appartenenti all’ordine giudiziario, già è sufficiente ad escludere, anche dal punto di vista meramente logico, che si possa parlare di autogoverno. A ciò si aggiunga che la Presidenza del Consiglio superiore è affidata ad un organo esterno (il Presidente della Repubblica) e che la Vice-Presidenza (ruolo strategico in ragione del fatto che il Presidente della Repubblica non partecipa ai lavori ordinari del Consiglio) è riservata (già nel testo originario dell’art. 104 Cost.) ad un componente laico e non ad uno togato.
Alla luce di tali chiarimenti, perde sostanza la diffidenza e la ostilità mostrate nei confronti del criterio del sorteggio. D’altra parte, il sorteggio è previsto in Costituzione per la selezione dei giudici aggregati della Corte costituzionale in caso di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica (art. 135, comma settimo, Cost.) e per la scelta dei giudici chiamati a comporre il Tribunale dei ministri, competente a giudicare i reati commessi da questi ultimi nell’esercizio delle loro funzioni (art. 96 Cost. e art. 7 legge cost. n. 1 del 1989).
Ma il sorteggio è addirittura già previsto nell’ambito della stessa magistratura (che non se n’è mai lamentata), visto che ad esso si ricorre per individuare i componenti delle commissioni del concorso di accesso laddove le domande di ricoprire il ruolo di commissario siano superiori a 30.
Sorteggio che si rivela l’unico strumento efficace per porre fine alla invereconda degenerazione provocata dalle correnti della magistratura, che operano ormai da tempo come veri e propri partiti politici, secondo logiche clientelari e spartitorie, come dimostrato dallo scandalo Palamara del 2019.
Il sorteggio serve a spezzare il legame (oggi esistente) tra la corrente e il magistrato candidato da quest’ultima, con tutto ciò che ne consegue, oggi, in termini di perdita di indipendenza del componente eletto al Consiglio superiore della magistratura indotta dal dovere di “rendere conto” alla corrente che ne ha propiziato l’elezione in una carica così prestigiosa e gratificante. »
Altro slogan a favore della riforma è quello di una gestione domestica e clientelare della giustizia disciplinare, cosa può dirci sulla istituzione dell’Alta Corte Disciplinare?
« Che la giustizia disciplinare per i magistrati sia ineffettiva è un dato di fatto oggettivo. È sufficiente leggere i numeri ogni anno contenuti nelle Relazioni sull’amministrazione della giustizia presentate dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione e che da ultimo sono stati sinteticamente riportati da Il Sole24Ore del 15 marzo 2026 (pag. 6) in un’utile tabella riassuntiva.
Peraltro sono assurti all’onore delle cronache casi di responsabilità di magistrati per condotte gravissime che, sorprendentemente, sono state valutate di “scarsa rilevanza” e quindi meritevoli di assoluzione da parte della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura (è il caso di un pubblico ministero che si era “dimenticato” un cittadino in carcere per 210 giorni oltre il termine massimo di durata della custodia cautelare). Per avere un’idea della situazione, si può ascoltare il servizio realizzato da Milena Gabanelli (Giudici, cosa succede quando sbagliano: magistratura, processi e carriere) e diffuso il 30 maggio 2021 sul sito corriere.it o il recente articolo Toghe impunite. Hanno sbagliato? Promossi di Ermes Antonucci, apparso su Il Foglio del 16 febbraio 2026.
E ciononstante le valutazioni di professionalità sono sempre positive in un numero “inverosimile” di casi (circa il 99,4 % nel 2021, nel 2022 e nel 2023, quasi il 99% nel 2024 e nel 2025).
Eppure ogni anno gli indennizzi per ingiuste detenzioni ed errori giudiziarie raggiungono numeri (circa 1000 cittadini ogni anno sono sottoposti ingiustamente alla custodia cautelare in carcere o agli arresti domiciliari) e cifre vertiginosi (27.800.000,00 euro nel 2023, 26.900.000,00 euro nel 2024).
Questo sistema di assoluta deresponsabilizzazione non può non avere ricadute sul concreto operato dei singoli magistrati: se sono sicuro di non rispondere per eventuali errori commessi, è inevitabile che io finisca per essere meno accurato e meno scrupoloso nello svolgimento dei miei compiti.
Nessuna categoria professionale “gode” di questo livello di irresponsabilità, a tutti i livelli, disciplinare, patrimoniale e professionale.
Va anche chiarito che l’Alta Corte disciplinare è costruita in modo da garantire un organo assolutamente terzo, imparziale, di elevata competenza tecnica e trasparente. La disciplina è scritta con grande equilibrio e accuratezza nel nuovo art. 105 Cost. E a questo proposito occorre sfatare anche un’altra informazione ingannevole: non è vero che contro le decisioni dell’Alta Corte non sarà possibile proporre ricorso per cassazione. L’art. 105, comma 7, nello stabilire che è le decisioni disciplinari sono impugnabili «soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte» (in diversa composizione), si riferisce esclusivamente alle «sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza» (basta leggere l’inciso iniziale della disposizione…). È quindi consequenziale (e indubitabile) che le sentenze emesse in seconda istanza resteranno soggette alla regola generale sancita dall’art. 111, comma settimo, Cost., in virtù del quale, contro le sentenze emesse dagli organi giurisdizionali è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. »
In conclusione, secondo lei questa riforma migliorerà o meno le condizioni della giustizia? Lei che interventi suggerisce?
« Questa riforma certamente migliorerà le condizioni della giustizia dal punto di vista della sua qualità e della fiducia dei cittadini nella magistratura.
La separazione delle carriere, con la costruzione di concorsi diversificati e di percorsi formativi autonomi, favorirà anche una maggiore specializzazione delle due magistrature nell’esercizio delle due diversissime funzioni loro affidate dall’ordinamento: quella di svolgere le indagini e di promuovere l’accusa, per il pubblico ministero; quella di valutare le prove e decidere sulle richieste delle parti, per il giudice.
Una giustizia disciplinare effettiva favorirà una maggiore responsabilizzazione dei magistrati nell’esercizio dei loro compiti professionali e, quindi, maggiore scrupolo e accortezza nei singoli casi loro affidati, finendo per dare vita a decisioni più giuste nell’interesse di tutti i cittadini, così riducendo il troppo elevato tasso di ingiuste detenzioni ed errori giudiziari. »
Il punto di vista dell’avvocato Aldo Franceschini si inserisce nel dibattito con un approccio favorevole alla riforma, sottolineandone le potenzialità in termini di qualità della giustizia e fiducia dei cittadini. In un contesto di opinioni divergenti, il confronto tra posizioni diverse contribuisce a una valutazione più consapevole da parte dell’opinione pubblica.
Ringraziamo l’avvocato Aldo Franceschini per la disponibilità e per il contributo offerto.
